Los recientes asaltos de la administración Trump y otros estados miembros de las Naciones Unidas sobre el multilateralismo en general y la asistencia al desarrollo en particular han llamado la atención, pero las líneas de falla fueron evidentes desde el principio. Sir John Boyd Orr, el premio Nobel elegido para dirigir la recién creada Organización de la Agricultura y la Alimentación en 1948, escribió al entonces secretario general de la ONU, Trygve Lie, para suplicar «consiguir una unidad coordinada».
Unas dos décadas después, uno de los destinatarios de ese alegato fue Sir Robert Jackson, quien buscaba reunir a un número mucho mayor de cabezas de la ONU a través de su «Estudio de Capacidad del Sistema de Desarrollo de las Naciones Unidas». Para entonces, se habían creado una docena de organizaciones de desarrollo y cinco comisiones regionales. En la actualidad, el llamado sistema de desarrollo de las Naciones Unidas cuenta con más de 35 entidades, incluidas 16 agencias especializadas, todas gestionadas, financiadas y diseñadas por separado para responder a diversos desafíos del desarrollo económico y social.
Cada nueva organización de desarrollo de las Naciones Unidas se creó para responder a los temas considerados dignos de nuevas entidades burocráticas, respaldadas por las preferencias del país donante. Ninguna visión o plan claro nunca guió el crecimiento. Los miembros de esta familia difícil de manejar y disfuncional protegen su territorio con celos mientras expanden oportunistamente sus programas para satisfacer las preferencias de los donantes. La consecuencia no es solo una ausencia de coordinación, sino también una duplicación generalizada. Para el comercio, la industria, la agricultura, la energía, el agua, la salud, el transporte, el género y otras innumerables cuestiones, diferentes partes de la ONU compiten y se compiten por el dinero de los donantes.
Las actividades de desarrollo de la ONU están respaldadas tanto por intereses institucionales creados (gastos del proyecto, personal y gastos generales) como por las necesidades sobre el terreno. Las organizaciones del sistema se mantienen a flote con el patrocinio financiero de los donantes, mientras que las contrapartes de los gobiernos receptores se benefician de la generosidad. Las preocupaciones generalizadas y obvias sobre la medición de la eficacia de la ONU han caído durante mucho tiempo en oídos sordos. Las propuestas de reformas surgen regularmente, pero se enfrentan inmediatamente a las objeciones tanto de los gobiernos de apoyo como de los receptores, que sostienen el status quo.
¿Qué tan relevantes y efectivos son los esfuerzos de desarrollo de la ONU? Si bien el sistema en sí mismo nunca ha tratado de hacer o responder a esa pregunta con franqueza, nuestro anterior esfuerzo de investigación, el Proyecto del Sistema de Desarrollo del Futuro de las Naciones Unidas (FUNDS), sostuvo un espejo de la ONU y buscó juicios de los observadores de la ONU. Ya sea examinando actividades u organizaciones, estas encuestas globales revelaron grandes variaciones en las percepciones de la relevancia y utilidad de las Naciones Unidas. Algunas partes del sistema se consideraron esenciales, otras prescindibles.
Sin embargo, poco ha cambiado a medida que los ojos se han acristalado ante cualquier mención de reformas en las últimas ocho décadas. La mejora de la coordinación a nivel nacional se ha visto más que compensada por la proliferación de nuevas entidades, especialmente oficinas regionales y nacionales adicionales, cada una de las cuales responde a sedes organizativas separadas y a sus prioridades en capitales distantes.
Ahora, una reononación dramática del desarrollo de la ONU es inevitable. A medida que se retira el enchufe financiero y se expone el patrocinio, el cambio sustancial es la única opción, aparte de la creciente irrelevancia.
Sin embargo, la respuesta debe ir más allá de la reducción de costos en todos los ámbitos, que es la solución habitual en las crisis; en cambio, debe centrarse en aumentos y disminuciones personalizados para reflejar ventajas comparativas. El enfoque debe ser hacer lo que la ONU hace bien, mientras corta donde compite consigo misma o con muchas otras fuentes de asistencia para el desarrollo.
El verdadero valor del sistema de desarrollo de las Naciones Unidas reside en las ideas y las operaciones seleccionadas. Idealmente, vende información que no está disponible en otros lugares. Establece normas basadas en sus convenciones y tratados. Establece estándares técnicos. Aboga por la justicia y los cambios de política deseables. Operacionalmente, su valor radica en ayudar a los estados miembros a codificar e implementar normas y estándares como los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Pero esa es solo una descripción parcial. Aparte de la compilación original de los datos demográficos de la División de Población, el informe anual sobre drogas de la Oficina sobre Drogas y Delitos y los datos del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, casi toda la información producida por el sistema de las Naciones Unidas se puede encontrar en otros lugares de otras fuentes, generalmente superiores.
Lo mismo ocurre con la investigación, con algunas excepciones, como el Informe anual de Desarrollo Humano, que interpreta los datos disponibles a través de lentes inusuales centradas en las personas. La ONU tiene un número finito de funciones normativas y de normalización para las que es necesario un acuerdo intergubernamental; pero en demasiadas áreas, organismos no relacionados con la ONU, como la Organización Internacional de Normalización, funcionan en paralelo. En todo el sistema de las Naciones Unidas, no es ningún secreto que decenas de miles de proyectos pequeños e independientes son duplicados y responden más a las agendas individuales de los donantes y a las preferencias del personal que a las necesidades genuinas.
Geográficamente, la ONU universal puede ser eficaz a nivel mundial y, con una mejor coordinación, a nivel nacional. Pero a nivel regional, sus actividades son un desperdicio; las funciones de la ONU han sido suplantadas en gran medida por otros grupos no de la ONU y los bancos regionales de desarrollo. Una presencia regional consolidada podría albergarse exclusivamente dentro de las amplias instalaciones de las cinco comisiones regionales.
Las funciones de ayuda humanitaria esenciales y crecientes de la ONU plantean diferentes preocupaciones y requieren diferentes soluciones. La extrema descentralización de las principales entidades y sus mandatos superpuestos comparten gran parte de las patologías del sistema de desarrollo. Sin embargo, estos humanitarios son menos parte del sistema de patrocinio arraigado porque recaudan fondos de emergencia para responder a crisis urgentes. Dicho esto, la inercia burocrática y la política intergubernamental también impiden la consolidación sensata de los esfuerzos de emergencia de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados, Unicef, el Programa Mundial de Alimentos y la Organización Internacional para las Migraciones.
En el período previo al 60 aniversario de la ONU, el entonces Secretario General Kofi Annan esperaba un «momento de San Francisco» para fomentar un cambio institucional significativo. Unas dos décadas después y 80 años después de la conferencia de fundación, cuando terminó la Segunda Guerra Mundial, ese momento ha llegado.
